钉子户标语 横幅(治理“钉子户”秘诀在此)

随着城市化的推进和扩张，拆迁的规模和速度巨大。如今，拆迁几乎成为了暴富的代名词，但仍有一部分人成为了“钉子户”，钉子户是如何产生的？又应如何治理，让我们一起走进今天的研究，探寻问题的答案。

01

问题的提出

随着城市化的推进和扩张, 征地拆迁的规模和速度空前巨大, 而因征地拆迁而产生的矛盾也剧增, 并成为影响社会稳定的重要因素。根据媒体报道和相关统计, 目前的涉农上访事件中, 占比最大的类型是因征地拆迁的上访[1], 占信访接待部门受理总量的70%以上。

与拆迁上访户相对应的是拆迁“钉子户”, 从逻辑上说, 钉子户要多于上访户, 上访户大多是钉子户, 但钉子户不一定会去上访, 拆迁户一般选择先做钉子户,对解决方案不满意就容易成为上访户。而在拆迁“钉子户”中, “牟利型钉子户”不仅是拆迁工作难点中的难点, 而且会损害社会公平和正义从而产生恶劣的社会影响。对农村征地拆迁中“牟利型钉子户”产生机制的研究是对其进行治理的前提, 并且对“牟利型钉子户”的研究有利于我们理解整个征地拆迁以及由此产生的上访问题。

对于钉子户的产生机制, 当前主要有两种观点, 一种是抗争视角的解释, 另一种是利益博弈视角的解释。在抗争视角的解释中, 钉子户的产生主要是因为拆迁补偿过少, 农民利益受损、生活没有保障, 又没有正当、畅通的途径去维护自己的利益, 并在与政府的谈判中处于弱势地位, 是中国政治制度、官僚体制中的“弱者”, 只能以“弱者的武器”或超常规的方式进行抗争, 不得不采用“缠闹政治”来获得更多保障。

在这个过程中, “钉子户”就不可避免的产生了, 即认为做“钉子户”是一种抗争行为, 是现行不合理拆迁补偿制度的必然产物, 因此认为治理钉子户的根本是改变征地制度。这的确是钉子户产生的一种重要机制, 尤其在早期的拆迁中, 因补偿过低、相关拆迁制度不完善, 很有可能产生这种“抗争型钉子户”。

在这种视角下,“钉子户”被塑造为具有悲壮气氛的正面形象。有学者指出, 这种塑造与媒体和公众的推动与打造密切相关。但这种视角对于现实中很多农户盼拆迁以及希望通过拆迁实现“一夜致富”的现象缺乏解释力, 也无法说明钉子户并未随着拆迁制度的不断完善、拆迁补偿的不断提高而减少以及一些拆迁补偿标准很高的地方也存在钉子户的现象。

在利益博弈的解释中, 拆迁中的钉子户更多是为追求远多于普通拆迁户的补偿金额的极少数牟利个体, 是个体追求利益最大化的结果。

在这种解释机制中, “钉子户”是精明理性的算计者, 利用“拆迁”这个机会, 通过与政府的讨价还价以及各种策略的博弈来获得利益的最大化, 不仅会采取“种房”这种策略来获得利益最大化, 也会采取“闹大”的策略来获得更多利益, 这都是农民理性行动的结果, 而擅长“闹大”的农户基本都是钉子户。

此种视角下的钉子户则多为“牟利型钉子户”。两种解释视角其实对应的是两种不同的拆迁现实, 体现的是在拆迁中政府与拆迁户由于权利空间的分配产生的谈判空间和谈判能力的差异。随着拆迁的不断规范化、拆迁标准的提高以及在国家政策改进、媒体和舆论的监督等共同作用下, 真正的“抗争型钉子户”越来越少, 而“牟利型钉子户”越来越多。

“牟利型钉子户”不仅极大地增加了征地拆迁的难度和经济成本, 而且往往会产生恶劣的社会影响, 增加政府治理成本和社会风险。今天我们试图通过对湖北某地的征地拆迁案例的田野调查, 探讨“牟利型钉子户”的产生机制和治理方法。

个案位于湖北省西部的X村, 属于城郊村, 拆迁地主要用于工业发展, 其拆迁从2013年开始持续至今。笔者对个案进行了为期5年的追踪调查, 其间, 国家反腐作为重要事件影响了村庄征地拆迁, 因而提供了一个前后比较的视角, 通过这种视角可更好理解政府层面的政策和策略对钉子户产生的影响。

02

征地拆迁中政府与农户的一般策略选择

在农村的征地拆迁中, 拆迁的名义关涉主体是政府与农户, 且两者往往是对立的, 这种对立主要是两者目标的对立。对于政府, 预算资金有限, 拆迁时间有限, 拆迁人力和精力有限, 其最希望的状态是, 用少量的人力和精力在最短的时间按预算内的资金圆满完成拆迁工作。对于农户, 只有一个目标——获得更多的财物补偿 (包括更好的安置和保障) , 并且农户拥有充足的时间、精力。

这构成了在拆迁中政府和农户在目标对立下的博弈和策略选择前提。在这个过程中, 政府看似占有绝对的权力优势, 这也是媒体和大众本能的偏向拆迁户、认为拆迁户是弱势群体的心理基础。但是政府拥有的权力以国家权力为基础, 是一种“公权力”, 而在与单个农户的具体博弈过程中, 政府其实很难利用这种“公权力”形成绝对优势, 即使在不得已的极端情况下动用暴力进行“强拆”, 也面临极大的政治风险和舆论压力, 所以强拆其实是极个别现象, 而不是普遍手段。

(一) 政府的优劣势及其行动策略

在农村的征地拆迁中, 拆迁关涉主体主要是政府与农户, 政府和农户在互动过程中, 虽谈不上绝对平等, 但各自具有不同的优劣势, 形成了相互的权力关系, 所以能形成博弈关系。

政府在与农户的互动中, 其具有的优势主要包括关于征地补偿的信息优势、修订政策的优势以及掌握补偿决定权,

而劣势在于面对分散农户的信息劣势、人力和精力的限制以及上级的行政压力, 这里的行政压力不仅包括对拆迁进度的要求还包括“维稳”的要求。

针对自己的优劣势, 政府采取的主要策略就是让村委作为其代理人参与拆迁, 不仅可解决信息不对称的劣势, 也可弥补人力和精力不足的劣势, 甚至可转移一定的政治风险, 如略带暴力威胁性的谈判主要由村委完成, 而代价是需要给予村委足够的好处。

区政府与村委结成同盟后, 充分利用自身所具有的优势, 结合不同的策略以推进征地拆迁工作。

一是通过“神秘化”强化自身的信息优势。在具体的拆迁工作中, 区政府工作人员是不露面的, 完全是后台运作, 所有拆迁谈判工作都是村委在进行, 甚至最后合同的签订都是由村委和农户完成, 村委拿着农户已经签订好的合同到区政府去盖章, 然后再拿支票给农户。

其后台运作规则是什么、具体的谈判策略怎样, 对农户是完全保密的, 甚至农户对政府的拆迁补偿原则都是模糊的, 这种信息不对称大大增强了村委人员在谈判中的优势。

因为不清楚补偿政策, 拿不准政府的运作规则, 农户在谈判中很难掌握主动权, 一般就是在政府提出的补偿额度和方法上讨价还价, 如果村委能稍作让步, 大部分农户都会签字。但还有少部分农户会试图努力弥补这种劣势, 如千方百计通过政府中的熟人打探消息, 在网上下载政府关于征地拆迁的政策文件, 甚至购买相关专业书籍进行学习研究。

二是采取各个击破法。通过补偿不透明从而对农户采用一户一标准, 各个击破。这种策略不仅可以满足异质性农户的多样化需求以实现补偿的灵活性, 还可以分化农户以避免拆迁户结成同盟。

三是打“感情”牌。村干部都是村庄内部人员, 不仅清楚每户农户的情况, 甚至熟悉每户农户的性格特征、亲属关系等, 而且也是村庄人情网络中的一员。村干部在做农户工作时, 往往先利用这种人情关系动之以情晓之以理, 如果还不行就动员农户的亲戚友人去做工作, 碰到非常难缠的农户, 村委甚至会将对农户影响颇大的亲戚或友人纳入到拆迁工作队, 让农户的不配合变成为难“自己人”的工作, 从而将其置于两难境地而让步。

四是采取软硬兼施的方法。“软”就是以政府的妥协和利诱动之以情, 比如开始时把补偿额度说低点, 然后再增加额度以示政府的让步, 例如“你们配合一点, 我们就帮你们给上面说话, 多补给你们点”。“硬”就是威胁以及采用精神压力法。例如威胁说:“你们这样顽固, 小心最后上面火了, 给你们补偿最少, 看你们怎么办?”例如因为不能采取暴力手段进行强拆, 村委就派人轮流日夜不停歇的给农户做工作, 不让睡觉, 直到农户精神快崩溃了而同意为止, 但这种方法一般用于比较难缠的拆迁户。

(二) 博弈空间的作用与意义

除钉子户外, 对于普通农户, 无论是抢种违建, 还是拖延或说情, 这些行为从根本上对补偿额度影响不大。耕地附着物的补偿额度并不高, 最终只是村委对补偿款的少量让渡, 因为超过一半的耕地补偿款是留在了村委的, 每亩13500元的补偿即使多上几千元的附着物补偿影响也并不大;对于违建物, 因为管制严格, 只能在主体建筑物边角搭建遮雨棚, 补偿额度也并不高, 况且对宅基地上的建筑物的补偿灵活度很大, 所以最终谈成的总补偿额度仍在村委的预期范围内。

但是这些可钻的“空子”极大地增加了农户的拆迁满意度, “弱势地位”的农户以此得到了心理补偿。这些博弈空间的存在,看似“不规范”, 但对于实际的拆迁工作却是必不可少, 它提供了大量的弹性空间, 能让村委和农户在其间迂回、协商、谈判, 从而化解一些矛盾、怨气和不满, 最终使大部分农户都顺利配合拆迁。

另外, 很多农户不轻易同意拆迁, 只是因为历史遗留问题或和村委间的个人恩怨, 并不是针对拆迁本身, 但这些矛盾不解决, 农户就很难同意拆迁, 这些空间的存在也为这种矛盾的化解提供了余地。如Z姓农户之前因土地平整而少了二百平方米耕地, 但村委一直不管并推诿, 故怨气很大, 这次拆迁就故意为难村委,最后村委不仅增加了二百平方米耕地的补偿款, 而且给了较高的青苗 (附着物) 补偿,于是Z姓农户几年的怨气消散了, 最终答应了拆迁。

03

博弈空间增量:钉子户产生的刺激因素

拆迁中政府与农户各自具有的优劣势使双方具有了博弈和策略选择的空间, 绝大多数农户在用尽了自己的策略后在村委的策略攻势下最后都会以双方可接受的补偿额度接受拆迁协议, 那钉子户从何而来呢?

从村委的角度, 每户拆迁户谈下来都不容易, 有的甚至耗时半个月, 但并不能都称为钉子户。要价超出一般标准很多, 村委用尽了以上策略后仍无法达成协议, 严重拖延甚至阻碍了拆迁或工程进度, 且并无妥协之意者基本上就被认为是钉子户了。

虽然各农户的补偿额度并不一样, 但总体上是有一个大体限度的, 这个限度在政府那里是按浮动的百分比控制, 而农户则按与其他农户的横向类比来判断。那为什么会有部分农户试图索要远高于一般农户的补偿额度而最终成为钉子户呢?

这首先在于拆迁过程中存在的大量博弈空间增量为其提供了预期和现实可行性, 从而刺激了拆迁户的高额索要行为。补偿额度的浮动范围、抢种的苗木、违建的遮雨棚等等可算是政府和农户间的常量博弈空间, 可增加谈判的弹性, 增强拆迁户的满意度, 对协议的达成具有一定正功能。但在此之外的一些或明或暗的增量博弈空间, 却刺激了钉子户的产生, 这种增量博弈空间主要产生于以下几个方面。

(一) 政策性空间

X村2013年开始征地拆迁时, 耕地每亩补偿13500元, 是统一的标准, 没有讨价还价的余地, 但是耕地附着物的补偿却不一样, 作物与树苗补偿价格不一样, 树苗大小以及品种不同补偿价格也不一样, 这就增加了讨价还价的空间。农户稠密种植树苗后, 工作人员很难一棵一棵清点数目以及辨别树木品种, 只能由农户自己上报再由工作人员认定, 这个讨价还价的过程不仅仅存在在这一阶段, 还贯穿整个拆迁, 农户会威胁说“你要是给我把树苗算少了, 看你后面怎么来跟我谈房子 (建筑物的拆迁补偿) ”。虽然有政策依据, 但这个过程中, 会“扯”的农户与不会“扯”的农户之间, 一亩地上的附着物补偿差异可达万元以上。

最有议价空间的还是宅基地上的建筑物以及非耕地非宅基地性质的空地的补偿。2013年时, 宅基地上建筑物补偿价格按照矮棚、高棚、瓦房、楼房分成每平方米160元、380元、800元以及1200元四个等级。看似标准明确, 但是房屋新旧高低不同、装修也有好坏之分, 很难按照标准严格执行。

按照标准一栋已建20年的无装修的楼房与刚建1年有现代装修的楼房补偿款是一样的, 这显然无法得到有效执行, 于是在基本面积确定后, 每平方米按什么价格补偿, 以及额外的装修费等的补偿就成了讨价还价的焦点。房屋的高低、新旧程度、所用材料、装修好坏等很难确定明确标准,其补偿基本就是靠工作人员与农户间的讨价还价, 于是在会“扯”的农户与不会“扯”的农户之间, 宅基地上的建筑物的补偿额度差异可达几十万元。

X村的村民居住分散, 每户房屋的前后左右空地较多,或种果树或用作菜园或圈养家禽等, 这些空地少的有1、2亩, 多则达十几亩, 同时每户都有1至2个鱼塘, 如何补偿完全靠工作人员与农户间的讨价还价, 一般可作为耕地附着物来补偿, 但也有农户要求作为果园或养殖场进行补偿, 这样补偿额度就差异巨大。

如一张姓农户有约2亩的空地,其上种植了各种果树, 这些果树很少打理, 都是自家食用从未出售, 但进行补偿时, 张姓农户坚持认为这两亩地是果园而非农田, 果园的经济价值更高所以补偿更高, 最后经过多番讨价还价, 这两亩地的果树补偿了10万元。同样, 按照统一补偿价格鱼塘是每亩18000元, 但很多农户因养了一些鸭就要求按养殖场来进行议价, 等等。

这样基于农户具体情况的差异性而产生的政策性的议价空间本是征地拆迁制度的一部分, 是无法回避的, 但它们在客观上造成了农民“征地补偿是可讨价还价”的认识, 如市场买卖, 价钱高低很大一部分取决于自身的议价能力。区政府与村委在具体操作过程中, 采取了一户一价、相互保密的谈判策略, 并且补偿额度上下浮动的标准是内部秘密事项决不向村民透露。

虽然这能构成谈判中政府的信息优势, 但副作用也是明显的, 就是造成了村民对政府拆迁的不信任、对拆迁的错位认识以及因相对剥夺感 (害怕补偿金额过少) 产生的焦虑, 强化了村民“补偿多少看个人能力”的认识。这在心理上刺激了一部分有投机心理的农户的喊价行为和议价准备。

(二) 寻租性空间

政策性空间的存在本是基于差异化的现实, 同时, 如前所述, 对于一般农户, 这些议价空间的存在其实有利于拆迁的进行, 但是, 当这种政策性空间被“心怀不轨”者所利用而成为部分人员的寻租空间时, 其对农户的心理刺激和产生的社会影响是巨大的。

首先, 由补偿政策产生的一系列讨价还价的空间为寻租行为提供了空间。在征地拆迁中最常见的寻租行为是“合作套钱”, 双方亲自或通过中间人达成协议, 农户充分利用补偿政策的灵活性最大限度地提高价格, 如以房子比较新为理由提出需要额外补偿30万的装修费等, 然后掌有权力方利用自己手中的权力让这种补偿提议得以实现,最后双方平分额外补偿。

在“寻租”最鼎盛的时期, “寻租”成为某些人的发财之路,权力被作为资源公然贩卖, “寻租”作为“业务”被发展。农户反映有“上面的人”(权力拥有者) 托人 (中间人) 到村里问拆迁户需不需要“关系”, 以获得更多补偿款。

其次, 补偿政策的灵活性以及谈判的保密性又为寻租行为提供了掩护。试图“寻租”的农户往往通过抢种树苗、抢“种”房子 (不挖地基、用最节省材料和时间的方法建出房子的形状) 、临时围建养殖场等, 为自己提出高额补偿创造依据, 这种依据也是“寻租”官员能给予额外补偿的重要依据, 在这种情况下, 农户间的补偿差异就不仅仅来自于补偿面积的大小, 还取决于农户有没有“本事”创造依据。

获补偿款较少的农户对这种补偿差异的看法是:“怎么办呢?我们也没本事抢建房子, 围建养殖场,就是建了又怎么样?我们家的人又老实嘴又笨, 扯也扯不赢, 建了也白建, 人家多得那是人家的本事”。而区政府和村委采取一户一价、相互保密的策略也保护了其中的权钱交易和寻租行为, 每户获得的补偿额度以及补偿依据并不是公开的, 也就难以形成监督。

这种寻租空间和权钱交易的普遍存在对农户造成的心理影响是巨大的, 让农户对拆迁索赔失了原则和底线, 让农户为了获得高额补偿而不择手段, 并使农户普遍认为, 只要你有本事, 补偿的额度可无上限。对于部分农户, 这里的本事就是有“关系”, 而对于部分农户, 没有“关系”, 那“能闹”就是本事。

(三) 操作性空间

征地拆迁虽然是国家与农民之间的互动, 但国家不可能直接与千万户农户谈判, 就需要一个与广大农民对接的载体, 具有信息优势的村委和村干部理所当然承担了这个职责。但是, 村干部不仅仅承担着国家“代理人”的角色, 还扮演着村庄“当家人”的角色[11], 且处于“守夜人”或“撞钟者”的双重边缘化困境, 这就决定了村干部在征地拆迁中的双面性, 并增加了征地拆迁的“曲折性”。

一是增加了利益链, 多出了利益分享者, 村委及其相关人员如此卖力参与拆迁就在于有利可分。不仅国家补偿款有一部分要留在村集体用做集体资金, 而且在征地拆迁过程中, 为了最大限度动员村委的工作积极性, 区政府与村委间有一定的承包关系, 如能以更低价谈判成功, 村委可获得奖励, 同时村干部作为村庄一员, 不仅自己是拆迁户, 同时其亲戚朋友也是拆迁户, 村干部以及村干部的亲戚朋友往往能获得更多的补偿, 这为农户索要高额补偿起到了示范作用。

二是在“寻租”盛行的背景下, 增加了操作环节, 也就增加了“寻租”和权钱交易的空间。村委因处在政府与农户间的结构洞位置, 掌握并垄断了两头信息, 成了拆迁中最具权力者, 在“关系”侵蚀下, 村委不仅自身成了寻租者, 同时也成了上下权钱交易的重要联结者和桥梁。拆迁操作中的这种巨大运作空间, 不仅为钉子户提供了心理预期, 也为其提供了实现路径。“关系”和“人情”是把“双刃剑”,区政府通过村委嵌入村庄的熟人社会关系来做拆迁户的工作, 但同样, 这条关系链也被拆迁户用来作为获得额外补偿的重要途径。每亩耕地以及每平方米的补偿价格是一定的, 但面积测量却是由村委组织人员完成的, 多长多宽都是由测量人员说了算。绝大部分农户都会在测量环节下功夫, 将面积多测出1.5倍的有之, 将2层半楼房说成3层的有之, 这是获得更多补偿的重要途径。

三是进一步增加了不透明性。首先, 由村干部来主要负责征地拆迁工作, 政策解释和具体操作的主体都是村干部, 并且按照一户一价的方法进行谈判, 农户很难对国家相关政策进行明确的了解并遵循;其次, 参与拆迁工作的不仅有村干部还有村委聘请的一些人员, 人员越多所牵涉的“关系”也就越多, 可进行“操作”的机会也就越多。如只要是本村人员掌尺测量, 总是有办法托人说上话的。

政策性空间、寻租性空间、操作性空间虽然构成了博弈的增量空间, 但三者的相互结合和共同作用才构成了刺激钉子户产生的要素。常规的政策性空间因为普遍的寻租行为和大量的操作空间而被利用, 不仅成为产生钉子户的刺激要素也成为此后钉子户实现自己目标的手段, 诸多钉子户都采用了以下手段:

往鱼塘里放几只鳖, 或者往园子里放几只鸭, 然后就要求按养殖场的标准补偿, 这样补偿额就高了10倍不止。但是, 如果没有普遍的寻租行为为钉子户的不合理要求提供“合法性”和“途径”支持, 钉子户很难坚持其不合理要求, 也难以形成不合理要求会被实现的预期。如往塘里放鳖后要求按养殖场补偿便是效仿村干部的行为, 所以拆迁户提出要求时理直气壮。同样, 如果没有“寻租”和权钱交易, 村委的参与本可以成为缓解区政府和农户间关系的重要减震器, 也可大量减少交易成本, 但在相反情况下, 则成了寻租以及钉子户提出额外要求的实现途径。

04

小结

虽然个体动机是促使拆迁户做钉子户的原始动力, 但从想做“钉子户”到真正成为“钉子户”, 结构性因素在其中起了重要作用。对于农民, 征地拆迁所涉利益巨大,从个体理性来说, 人人都想通过做钉子户获得更多利益, 但是并不是每个农民都能做钉子户, 如果将钉子户的产生归因为个体理性对利益的追逐, 这其实消解了钉子户问题, 因为这没有回答何以可能的问题。

从X村的案例来看, 拆迁钉子户的产生除了个体对利益的追求外, 更重要的结构性因素在于制度设计以及国家政权与村庄社会的互动机制, 个体都有对利益的追逐冲动, 但最终钉子户能不能获得成功关键在于外在的结构性条件。从本文的案例分析来看, 国家政策以及政府的具体执行过程都构成了重要的结构性条件, 就此方面来说, 对农村征地拆迁中钉子户的治理至少可从以下几个方面入手。

第一, 从国家治理层面入手压缩产生钉子户的博弈空间从而减少钉子户。政策性空间、寻租性空间、操作性空间其实都可以从治理层面得以压缩甚至消除, 国家反腐对X村的征地拆迁产生的正面影响就是很好的证明。

第二, 征地拆迁相关政策需要更多考虑基于村庄社会的公平正义观以及减少农民的相对剥夺感。看似公平的分级补偿政策以及有利于政府的拆迁策略对农民造成的却是不公平感, 尤其因这样的政策和策略而导致博弈空间的增加从而助长了钉子户的产生时,无论从实质上还是从心理上, 造成的农民分化是明显的, 这不仅会进一步刺激每个人都去争当钉子户, 还会增加社会不满情绪。更均等的补偿政策、更公开的拆迁策略更有利于征地拆迁的进行以及得到农民的认可。

第三, 在征地拆迁中, 对于上级政府来说, 村委是把“双刃剑”, 需要谨慎把控村委在征地拆迁中的作用。征地拆迁需要与每户农户进行艰难谈判, 作为“代理人”的村委在征地拆迁中具有信息优势、社会资源优势等, 可以说对征地拆迁必不可少。但是,另一方面, 村干部本身就是利益相关者, 且征地拆迁所涉资金数额巨大, 村干部作为村庄共同体的一员, 其拥有的村庄社会关系资源很容易成为负担, 也很容易成为被利用的资源, 从而滋生腐败, 进一步影响征地拆迁的推进。对村委, 需要发挥其信息和资源优势, 但同时也需要紧控其权力和运作空间。

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