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文/王舒 赵洋洋 陕西融德律师事务所

近期在处理政府的法律顾问事务中，多次涉及到政府与企业签署的《战略合作协议》。为何政府招商引资的项目前期并不直接签订正式的项目合作合同，而是签署《战略合作协议》？与一般的民事合同相比，《战略合作协议》有哪些特殊之处？政府（此处的政府仅指地方各级政府不包括国务院）与企业签署的《战略合作协议》（以下简称“《战略合作协议》”或“协议”）与一般的民事合同在以下方面存在差异，请听本律师向您细细道来

一、签订主体

《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第二条规定的合同的定义为：“合同指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”并且该法第三条明确规定合同当事人的法律地位平等。因此，一般民事合同是平等主体之间签订的，合同当事人在法律上是平等的民事主体，可协商确定甲乙双方。

《中华人民共和国宪法》第三章第五节第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”可见在一般情况下地方各级政府与公司企业具有行政管理与被管理的关系。

但是在政府企业签署的《战略合作协议》中，政府也受《合同法》的约束，行使的是一般民事主体的权利和义务。并且《战略合作协议》根据惯例甲方一般为政府，乙方为企业。

二、合同类型

《合同法》的分则部分自第九章到第二十三章规定了十五大类合同并且在每章中都具体规定了各个类型合同的定义、具体内容、双方的权利义务、实施细则、法律效力、变更与解除、违约责任、争议解决方式等与总则相呼应的条款。

那么《战略合作协议》又属于《合同法》中规定的哪种类型的合同呢？

要解决这一问题，首先要从合同的内容入手。《合同法》第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：

（一）当事人的名称或者姓名和住所；

（二）标的；

（三）数量；

（四）质量；

（五）价款或者报酬；

（六）履行期限、地点和方式；

（七）违约责任；

（八）解决争议的方法。”

从目的上看，《战略合作协议》一般是在地方政府管辖区域内招商引资，即政府为促进地方经济发展，吸引行政区域以外的投资人到当地进行投资，以说服投资者与当地的企事业单位合作开发项目，或以受让土地、租赁厂房为前提独立经营。政府针对一个地区的投资环境的给予政策性支持。为实现整体利益最大化，确定长期合作目标，双方通过协议的形式确定投资及合作意向。

从本律师工作中接触的《战略合同协议》内容上看，该类合同主要包括以下内容：订立合同的基本原则、合作的内容、合作的形式（工作模式和机制）、合作期限、保密条款及附则（协议的份数及生效条件，如双方授权代表签字并盖章等）。其中最重要的核心部分“合作的内容”多是政府在其管辖范围内为企业争取发展的机会，保障企业发展的条件，如在土地使用、信贷融资、产业资金、基础设施、生活配套、人才队伍等方面出台有利于企业发展的政策或给予支持。在企业方面则是加大在当地的投资、在政府的促成下与当地的企事业单位开展项目合作、技术研发、促进产业聚集等。

与《合同法》分则规定的各类型合同相比较，《战略合作协议》似乎没有完全契合的合同类型。政府的权利义务中带有明显的行政权力色彩，但是行政权力的使用又不是针对合作相对方，而是其管辖范围内的第三方企事业单位及其下属部门，以使后者与企业形成良好的互动，为企业提供行政领域的政策支持和商业合作机会。所以《战略合作协议》不属于《合同法》分则中任何一类合同，是一种新型的兼具行政与民事法律关系的合同。如果说其与《合同法》中的某一类合同具有类似的内容，笔者认为是“居间合同”，除了不具备一方在居间活动中收取报酬外，其余的促成交易的部分还是可以类比的。当然政府运用行政权力为企业提供土地使用、基础设施、人才队伍建设等方面不属于居间合同的范围。

另外从内容上比较，《战略合同协议》一般不具备价款、违约责任和争议解决方式等内容。

三、签订方式

《合同法》第十条、第十一条规定了合同订立的形式。其中第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。

法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”

第十一条规定：“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。”

由上述规定可见，一般民事合同的订立方式是多种多样的，既包括书面形式也包括口头形式，既可以是合同书的形式也可以是数据电文的形式。《战略合作协议》是地方政府与企业签订的正式文件，具有正式法律文本的特点，故该类合同有且只有正式的合同书形式，一般可以举行签约仪式由双方主要负责人和法定代表人现场签订协议书正式文本，也可以授权代表签字盖章后生效。

四、特殊必备条款

与上述《合同法》第十二条规定的合同内容相比，《战略合作协议》有两项上述法律未强制规定的必备条款，一是签约双方指定具体负责对接部门条款；二是保密条款。

（一）对接部门

《战略合作协议》一般由地方各级政府与企业签订，但是政府又是由多个工作部门组成的，为了使协议的内容能够落到实处，协议中普遍会指定政府的相关部门负责具体的合作事宜。而这个部门的选定一般与企业的性质和主营业务领域有关。比如省级人民政府与从事农产品开发和销售的企业签订《战略合作协议》就会指定农业厅作为具体的联系部门，与企业进行对接；与从事科技网络技术研发的企业签订协议则可能指定省工业和信息化产业厅具体负责。

企业方面也会指定其具体部门如发展规划部门、法务部等与政府指定部门对接负责日常联络工作。

（二）保密条款

通过对《战略合作协议》类型和内容的分析，该类合同目的是政府招商引资，促进当地企事业单位与战略合作企业的合作，内容包含有政府利用行政权力出台各种优惠政策等。这些信息对于某领域的企业和个人具有重要的商业价值，也涉及到政府的决策。根据《中华人民共和国保密法》第二条和第九条的规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密一般包括国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。

《战略合作协议》中经常会涉及到的就包括国家事务重大决策中的秘密事项和国民经济和社会发展中的秘密事项、科学技术中的秘密事项等，同时也不排除特殊行业涉及的其他保密事项。政府与某企业签订《战略合作协议》本身即属于重大决策事项。

除了上述国家秘密外，在与政府磋商及与具体企事业单位洽谈合作项目过程中必然会涉及企业的经营信息等商业秘密，故政府也有保守企业商业秘密的义务。

所以在该类协议中，要求签约双方主体保守国家秘密和商业秘密的条款是必不可少的一条。一般的民事合同中有可能涉及商业秘密的保密条款，但不是必备内容。

五、法律效力

除附条件和附期限的合同外，一般合同成立时生效，一旦生效便发生法律效力，即产生债权债务关系。

政府企业签署的《战略合作协议》不同于一般民事合同，协议签订时仅确定了双方合作意向，并未产生实际债权债务关系。一般在出现导致双方当事人无法继续合作的因素时协议自动丧失效力。

一般合同不仅要符合《合同法》规定，还要受《民法通则》等民事相关法律法规调整，合同自成立时当事人就要接受合同的约束，除不可抗力等法律规定的情况以外，当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应承担合同约定的或法定的违约责任。

政府与企业签订的《战略合作协议》除了受《合同法》等相关法律法规调整外，协议的签订、履行情况也受地方性法规、政策的影响，跟本行政区域战略经济发展规划紧密相关。鉴于实际投资环境的不确定性，协议一般不约定违约责任，合作无法继续进行时不再签订《战略合作协议》中涉及的企业与其他企事业单位的具体项目合作合同。

故与一般民事合同相比，《战略合作协议》一般不具有法律的强制约束力，一般不会产生争议，无需司法机关裁决。所以一般不会约定违约责任及争议解决方式。

编排/李九如